反應外交政策轉折點還是路徑依循？ 檢視德國的印太政策

115年11月10日

【本篇報導由東亞學系  徐筱琦副教授研究團隊提供】 　　本文檢視並評估德國印太戰略的政策內容及其前三年之執行效果，前者係以德國外交政策中的五項核心指導原則為觀察指標，而後者則以其所欲達成的政策目標為評量。經檢視後，本文認為德國外交政策中的五項指導原則並未隨烏克蘭戰爭所引發的轉折點（Zeitenwende）而出現本質性的改變，但五項政策傳統在德國的印太政策上表現出可觀察到的變化。德國的印太政策持續遵循大西洋主義、多邊主義的外交傳統，但在軍事克制、歐洲團結原則、貿易帶來改變（Wandel durch Handel）等三項政策傳統上出現程度不一的改變與修正。就政策執行成效而言，德國在此區罕見的軍事行動，儘管難以量化其效果，確有助於其維繫印太地區秩序穩定的政策目的，但其對中國經濟持續、且擴大的市場依賴，卻使得該政策所欲達成的風險分散之目的完全無法達成。此一事實說明了過去德國政策區隔經貿與軍事安全議題的分離作法——同時奉行大西洋主義與對威權政體的貿易改變政策，無法在印太政策中持續有效。由於德國對中國的利益性質，德國印太政策的雙元目標——維持印太地區的秩序與穩定以及分散市場風險，兩者不是同時成功，就是同時失敗，存在互相牽動的關係。因此，本文建議德國展現出領導力，盡早完成歐盟—東南亞國家協會之間的自由貿易協議，以有效降低中國市場因素對其印太政策有效性的制約。   　　本文旨在檢視德國印太政策的內容與初步成效，並評估此政策是否代表外交的「轉折點」（Zeitenwende）或既有傳統的延續。本文認為，德國外交的五項指導原則—大西洋主義、歐洲整合、規則導向的多邊主義、軍事克制、以及「以貿易促成改變」（Wandel durch Handel）—並未因烏克蘭戰爭而出現根本性改變，而是在務實與調整中持續運作。從德國印太政策的內涵與實際執行觀之，該政策一方面延續了多邊主義與大西洋主義原則，另一方面則出現了軍事參與的象徵性突破、歐洲團結的選擇性應用，以及「以貿易促成改變」原則的部分修正。 　　本文發現，德國印太政策的主要目標在於維持區域穩定與分散對中國的過度依賴，但兩者實際上密不可分。政策執行三年後，雖在維護規則秩序與多邊安全合作上有所成效，例如與澳洲、日本建立「2+2」對話機制、參與印太軍演，並推動歐盟與東協關係升級為戰略夥伴；然而，在經濟多元化方面收效有限。相反的，德國企業對中國市場的依賴愈來愈深，2022年對中投資更創下新高。在這樣的背景下，德國雖然維持著「貿易帶來改變」的政策原則，但在實務上已經逐漸轉變為重視貿易與經濟利益，而弱化透過貿易促成政治與制度改變的期待。 　　本文進一步指出，德國在外交傳統上的調整並非「革命性」轉向，而是延續既有結構下的現實主義回應。軍事克制仍然存在，德國參與印太安全合作主要出於象徵與政治考量；歐洲整合原則則被工具化，視情況選擇性採納；而對中國的務實態度，使德國在對外言辭上與美國保持一致，實際行動卻仍以經濟利益為優先。 　　總結而言，德國的印太政策不構成針對中國的軟性平衡策略，而是維持經濟利益與降低地緣風險的嘗試。若未能在結構上減輕對中國的依賴，其安全與多元化兩大目標將難以並行實現。本文建議德國應正視「中國因素」的影響，由被動防禦的「分散風險」思維，轉為主動的「化解風險」思維，並採取相應政策行動。在短期政策方面，利用德企在中國市場的獨特經濟影響力作為地緣經濟槓桿；在中長期政策方面，展現更積極的政治意願與領導力，致力推動歐盟—東協自由貿易協定與歐盟—印度自由貿易協定的完成，以實質填補經濟分散的制度缺口。 　　最後，本文亦指出有鑑於德國印太政策的核心關懷是「風險分散」而非「對中國的軟性平衡」，因此臺灣在解讀其相關政策行動時，應避免賦予其過多的安全與軍事期待。   原文出處： Chih-Mei Luo、Hsiao-Chi Hsu（2024）。Reflecting Zeitenwende or Reconfirmation With Convention? Reviewing Germany's Indo-Pacific Policy。政治學報，(78)，39-76。https://doi.org/10.6229/CPSR.202412_(78).0002